홍콩대학교 정치·공공·행정학부 교수로 재직 중인 이안 스캇 교수는 부패 문제와 관련된 저서 및 논문을 다수 저술해온 반부패 전문 학자다.

스캇 교수는 지난 4월 15일 바른사회운동연합과 국민권익위원회가 공동으로 주최한 ‘반부패·청렴사회 구현을 위한 국제 심포지엄’에서 ‘비교 관점에서의 홍콩 부패방지 입법 및 유럽의 사례’라는 주제로 반부패법과 정책의 실효성에 관한 견해를 밝혔다.

그는 이날의 주제 발표에서 반부패법의 제정뿐 아니라 이후 지속적인 모니터링, 즉 반부패 관련 입법 및 시행과 관련된 감시시스템을 가동하고 끊임없이 변화 발전하고 있는 부패 범죄의 양상을 파악해 이에 대응할 수 있도록 법의 개정도 꾸준히 해나가야 한다는 점을 강조했다.

“뇌물의 형태는 항상 변합니다. 우리가 뇌물의 전형에 대해선 잘 알고 있는 것 같지만 변화하고 있는 형태의 부패에 대해선 모를 수도 있습니다. 따라서 현실세계에서 부패가 어떻게 진행되고 있는지에 대해서 파악할 필요가 있습니다. 즉 현재 전개되고 있는 부패의 양상에 주목할 필요가 있다는 것입니다. 부패한 이들 중에는 기존의 규정들을 우회해 나가는 지능적인 사람들도 많이 있습니다. 따라서 반부패법이 제정된다 해도 오랜 기간 개정되지 않는다면 추세에 뒤처지게 됩니다”

영국의 식민통치를 받던 시절인 1960년대까지만 해도 홍콩사회에는 부패가 만연했었다. 이는 크게 두 가지 관점에서 그 원인을 찾아볼 수 있는데, 우선 당시 영국 총독부가 중국사회에서 전통적으로 행해지던 소위 '찻값'이라 불리는 뇌물 관습을 인정했던 것이다. 즉 부패 관행을 현지의 문화이자 관습으로 보고 관용을 베풀었다. 또 하나는 홍콩에도 1948년 제정된 영국식 부패방지법이 있었고 경찰청 산하 부패방지실에서 감사 기능을 담당했지만, 정작 이를 집행해야 할 경찰 조직이 부패했기 때문에 부패 범죄에 대한 수사와 기소가 제대로 처리될 수 없었다는 점이다.

"사람들은 경찰에게 범죄에 맞서 싸워주고 지역사회의 문제들을 해결해줄 것으로 기대합니다. 그런데 그러한 기대와는 달리 당시 홍콩의 경찰들은 택시 운전사, 잡화상 등에게 계속 장사를 하려면 돈을 내라고 요구했습니다. 학문적 차원에서는 이를 제도적인 부패라고 부릅니다. 이는 공무원 본연의 기능을 간과한 비윤리적이고 악의적인 행위였습니다"

독립적 반부패기관 ICAC의 탄생

홍콩이 반부패법을 강화하고 독립적 반부패기관인 ICAC(Independent Commission Against Corruption)를 발족하게 된 것도 한 경찰 관료의 부패사건이 계기가 됐다.

“피터 고드버라는 홍콩의 부패한 경찰 관료가 있었습니다. 이 사람은 매우 많은 돈을 은행계좌에 갖고 있었는데 그토록 큰 거액을 경찰 관료라는 직책을 수행하는 과정에서 저축할 수는 없다고 판단됐고 부패 혐의로 조사를 받게 되었죠. 그런데 조사 과정에서 그가 경찰 신분을 이용해 공항에서 비행기를 타고 영국으로 도피한 사건이 벌어졌습니다. 이로 인해 홍콩에서는 많은 비난 여론이 일었고 홍콩사회의 부패에 대한 관점도 크게 변하게 되었습니다. 홍콩으로 다시 인도된 그는 수백만 달러를 어떻게 모았는지 설명을 못했기 때문에 결국 4년의 실형을 선고받았습니다. 이 사건을 계기로 독립적인 반부패 기관이 설립됐습니다”

또한 이 사건으로 인해 기존 반부패법의 취약성이 드러나게 됐으며, 부패를 저지른 개인에 대해 처벌이 강화되는 방향으로 법의 개정도 이루어졌다.

“ICAC는 부패에 대한 수사권을 경찰로부터 이양받아 부패 수사권을 갖게 됐으며 부패 범죄에 있어 매우 강력한 수사 권한을 갖고 있습니다. 경찰도 간혹 부패와 관련된 사건을 수사하지만 현재는 ICAC가 부패 범죄의 주된 수사기관입니다. ICAC는 또한 체포권도 갖고 있습니다. 이는 체포할 수 있는 권한이 경찰과 동일하다는 것입니다. 그밖에도 재산이나 세금 등 개인적 문제에 해당되는 사항이라고 생각되는 부분에 대해서도 정보에 접근할 수 있는 권한을 ICAC가 갖고 있습니다”

공공부문뿐 아니라 민간부문 부패도 처벌

현지어로는 염정공서(廉政公署)라고도 불리는 ICAC는 1,200여 명의 직원들이 근무하고 있다. 이는 720만 명의 홍콩 인구수를 감안한다면 결코 적잖은 숫자다(※국내 부패방지 주무부처인 국민권익위원회의 직원 수는 약 5백 명). ICAC는 부패 혐의자를 영장 없이 체포하고 48시간 동안 구금할 수 있는 수사 권한을 보유하는 등 강력한 수사권을 지니고 있다. 이로 인해 변호사들을 비롯한 사회 일각에서는 이러한 막강한 권한이 때론 시민의 자유를 침해할 수도 있다는 우려의 목소리도 있는 것이 사실이다. 하지만 스캇 교수는 이러한 ICAC의 강력한 수사권을 외형만 볼 것이 아니라 실제 집행 과정과 내용 또한 들여다볼 필요가 있다고 말했다.

“ICAC에서 제기한 기소는 유죄판결의 비율이 매우 높습니다. 80% 정도가 실제 유죄판결을 받게 되는데 ICAC가 재판에 회부하는 사건의 경우 이미 사전에 충분한 증거가 확보된 사건이라는 점을 숙지할 필요가 있습니다. 즉 유죄판결을 받을 만한 사건들을 걸러서 재판에 회부한다는 것입니다”

이는 ICAC가 보유한 부패 범죄에 관한 막대한 권한이 지나치게 남용되고 있지는 않다는 사실을 간접적으로 시사한다.

오늘날의 홍콩은 아시아에서 부패지수가 가장 낮은 싱가포르에 이어 두 번째로 청렴한 국가로 평가받고 있으며 기본적인 체계 또한 싱가포르와 유사한 점이 많다. 민간부문과 공공부문을 막론하고 부패에 관한 불관용 원칙과 부패 혐의자에게 입증책임이 있는 것 등이 그것이다.

“원래는 법 집행에 있어 무죄추정의 원칙이 적용돼야 하지만 부패사건의 경우는 혐의자 자신이 부패행위를 하지 않았다는 사실을 오히려 입증해야 합니다. 뿐만 아니라 본인의 급여를 넘어서는 자산을 보유하고 있을 경우에도 충분히 그 형성과정에 대해 설명하지 못하면 위법 행위로 간주됩니다”

국가별로 직면하고 있는 이해충돌 문제 주목해야

스캇 교수는 이어 아시아 국가들뿐 아니라 세계 각국이 부패 문제와 관련해 직면하고 있는 이해충돌 문제에 관해서도 언급했다.

“친인척에게 이익을 준다든지 고용의 기회를 약속 받는다든지 하는 이해충돌의 문제들은 홍콩의 기존 법으로는 해결하기에 충분치 않았습니다. 따라서 다른 법률적 구제책을 강구하게 되었고 이해충돌 문제를 해결하고자 노력 중입니다. 언젠가는 이러한 이해충돌 문제를 해결하는 데 있어 좀 더 포괄적으로 대처할 수 있는 윤곽을 그릴 수 있게 될 것입니다”

홍콩의 경우 이해충돌 문제와 관련해 경각심을 갖게 된 대표적 사건이 있었다. 일명 ‘신홍기 뇌물사건’이라 불렸던 사건으로, 정부의 부동산 관리인이었던 신홍기라는 이가 친척이 운영하는 회사에 부당한 이득을 주었다가 결국 유죄판결을 받았다.

이해충돌방지 조항은 공직자가 자신과 4촌 이내 친족과 관련한 업무를 할 수 없도록 직무에서 배제하는 내용으로, 국내의 경우 부정청탁금지, 금품수수금지와 함께 당초 '김영란법'의 3대 핵심 내용으로 꼽혀왔다. 그러나 이해충돌방지 부분의 대상 범위가 넓어 직업 선택의 자유를 침해할 수 있다는 이유로 지난 3월 국회를 통과한 법안에서는 제외되면서 입법 과정에서 해당 조항을 놓고 여·야간 이견차를 극복하지 못하고 있는 실정이다.

유럽반부패국가연합과 반부패 모니터링 시스템

이안 스캇 교수는 또한 유럽 국가들의 사례를 들며 법의 제정뿐 아니라 모니터링 시스템을 통해 법의 실효성을 높이는 방향으로 법 개정과 집행을 해나가야 한다는 점을 강조했다.

“1999년 설립된 그레코(GRECO)라는 유럽반부패국가연합에는 47개 회원국이 참여하고 있는데 각 국가의 반부패법 성과를 모니터링 하는 역할을 하고 있습니다. 이러한 조치는 상당히 유용하며 그 결과 스칸디나비아 반도의 덴마크, 스웨덴, 핀란드, 노르웨이 등의 국가들은 반부패에 있어 늘 높은 순위를 차지하고 있습니다”

이안 스캇 교수는 유럽 국가들 중에도 일부 국가의; 경우 반부패기구가 있음에도 불구하고 그 기능을 제대로 하지 못하고 있으며, 집행에도 어려움을 겪고 있음을 지적했다.

“아무리 좋은 법을 마련한다 하더라도 정부와 국민의 태도가 중요합니다. 또한 반부패 정책을 다른 국가에 단순히 이식하는 것은 문제가 있을 수 있습니다. 예를 들어 홍콩의 법을 다른 국가에 적용할 경우 그렇습니다. 홍콩의 반부패 정책을 다른 국가에 그대로 적용할 경우 민주주의와 자유 침해에 대한 반론이 있을 수 있습니다. 모니터링 시스템 즉 법 집행과 변화되는 부패 양상에 대한 감시체계를 갖추는 것이 중요합니다”

유럽반부패국가연합은 각 국가에 대해 주기적인 평가를 한다. 예를 들어 회원 국가를 대상으로 모니터링을 실시한 뒤, 반부패 입법과 이행에 대해선 잘 하고 있지만 정보의 공개에 대해서는 더 잘해야 된다는 의견을 내는 것이다.

“저는 이러한 모니터링이 중요하다고 생각합니다. 부패 관행의 여러 다양한 분야에 대해 모니터링을 해야 된다는 것이죠. 입법적인 관심이 필요한 분야들, 반부패기구가 귀를 기울여야 하는 분야들에 대해 모니터링을 주기적으로 하는 것이 좋은 아이디어라 저는 생각하며 따라서 유럽반부패국가연합의 이러한 활동은 매우 바람직합니다”

반부패법 제정 이후 실효성을 위한 조언

이안 스캇 교수는 홍콩과 싱가포르의 경험에 비추어 반부패기구가 반드시 가져야 될 세 가지 기능과 특징을 들었다. 우선 반부패기구는 정부로부터 독립성을 확보해야 한다. 두 번째는 강력한 권한이 있어야 되며 그 권한은 법의 뒷받침을 받아야 한다. 세 번째는 부패를 다루는 경쟁기관이 없어야 한다. 유럽의 경우 문제가 되고 있는 것 중 하나가 여러 기관들이 부패 문제를 다루기 위해 경쟁을 한다는 것이다. 따라서 부패를 담당하는 단일 기구를 두는 것이 더 낫다고 역설했다.

그는 또 효과적인 반부패법의 제정은 필요하지만 부패 예방에 있어 충분조건은 아니라는 점을 강조했다. 법이 효과를 보기 위해서는 다른 요소들도 필요한데, 특히 부패 문제에 있어선 국민들의 지지가 필요하며 변화하는 부패 상황에 대한 민감도가 필요하다고 말했다. 또한 법 제정 이후의 개혁조치는 변화하는 부패 경향에 맞추어 이루어질 필요가 있으며 법을 제정한 뒤 손을 놓게 된다면 수년 후에는 제정 당시만큼의 효과가 없을 것이라 경고했다.

“마지막으로 제가 강조하고 싶은 것은 정치적 의지가 매우 중요하다는 것입니다. 정치적 의지와 반부패 활동에 대해 국민들의 관심이 필요합니다. 홍콩의 경험에 따르면 정말로 중요한 것은 국민들로부터 공감대를 끌어내는 것입니다. 홍콩 ICAC에서는 지역사회를 대상으로 하는 활동을 합니다. 실질적으로 각 가구를 대상으로 ICAC의 활동에 대해 소개하고 국민들이 할 수 있는 일에 대해 이야기해 줍니다. 또한 법을 위반할 경우에 받게 되는 처벌에 대해서도 알려줍니다. 국민들 스스로가 가치관을 가져야 합니다. 그래서 사회의 부패에 대해 관용이 이루어지게 해서는 안 됩니다. 부패는 여러 측면에서 삶에 부정적인 영향을 미친다는 것을 인식하게 해야 됩니다. 만약 이러한 노력을 하지 않는다면 부패의 속성에 대해 여러 다양한 잘못된 오해가 불거질 수 있습니다. 이러한 가치관은 교육 프로그램을 통해 전파될 필요가 있습니다. 이를 통해 우리가 원하는 윤리적이고 부패하지 않은 방향으로 사회가 나아갈 수 있도록 노력해야 합니다”

이 같은 노력 덕분인지 2007년 ICAC 자체 여론조사 결과 홍콩시민 99%가 ICAC를 신뢰한다는 답변을 했다. ICAC는 부정부패 사건 신고 접수 및 수사와 함께 집행 기능도 가지고 있다. 증거물에 대한 압수 및 수색을 할 수 있으며, 부정부패의 소지가 있는 법령과 제도의 연구 및 개선을 통한 예방 기능도 수행하고 있다. 또 공공에 대한 반부패 교육 및 홍보에 따른 교육·홍보 기능도 담당하고 있다.

※ 기타 참조 : ICAC는 부패 조사 및 방지를 전담하는 독립기구로서 홍콩 정부의 어떠한 기관으로부터도 간섭을 받지 않으며, 책임자인 위원장(Commissioner)은 행정수반이 직접 지휘 감독한다. 위원장 산하에는 집행처, 부패방지처, 대민관계처의 3개 집행부서가 있으며, 해당 조직을 지원하는 1개 행정부서가 있다.